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关于加强城市地下管线建设管理的指导意见

工程监测知识库整理：关于加强城市地下管线建设管理的指导意见。适用于地下空间与管线更新相关的资料检索与项目复核。

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适用场景urban-renewal关联标准国办发 2014 27号

本页基于公开工程监测资料编译，用于检索、方案准备与工程复核；项目实施应以现行正式标准、主管部门要求、项目合同与审查意见为准。

⭐⭐⭐⭐⭐ 城市地下管线领域的奠基性文件（国务院办公厅直接印发，确立了“普查 → 规划 → 建设 → 管理“四步工作体系，开启了全国城市地下管线普查时代，是后续所有地下管线政策（含国办发〔2015〕61 号综合管廊、国办发〔2022〕22 号老化更新改造）的母法和源头）

📋 基本信息

项目	内容
发文单位	国务院办公厅
发文字号	国办发〔2014〕27号
发布日期	2014-06-03（落款日期）；2014-06-14 公开发布
实施日期	2014-06-14
性质	国务院指导性文件（“指导意见”形式，是政策框架性文件）
重要性	⭐⭐⭐⭐⭐ 城市地下管线政策体系的母法/源头文件
上位文件	国家新型城镇化规划（2014-2020 年）、党的十八大及十八届二中、三中全会精神
下位/配套文件	国办发〔2015〕61 号（综合管廊）、国办发〔2022〕22 号（老化更新改造）、CJJ 61-2014/2017（探测规程）等
适用范围	全国所有设市城市、县城（含县级市）

第一部分：政策原文

国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见

国办发〔2014〕27号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。为切实加强城市地下管线建设管理，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，经国务院同意，现提出以下意见：

一、总体工作要求

（一）指导思想。 深入学习领会党的十八大和十八届二中、三中全会精神，认真贯彻落实党中央和国务院的各项决策部署，适应中国特色新型城镇化需要，把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，综合运用各项政策措施，提高创新能力，全面加强城市地下管线建设管理。

（二）基本原则。

——规划引领，统筹建设。坚持先地下、后地上，先规划、后建设，科学编制城市地下管线等规划，合理安排建设时序，提高城市基础设施建设的整体性、系统性。

——强化管理，消除隐患。加强城市地下管线维修、养护和改造，提高管理水平，及时发现、消除事故隐患，切实保障地下管线安全运行。

——因地制宜，创新机制。按照国家统一要求，结合不同地区实际，科学确定城市地下管线的技术标准、发展模式。稳步推进地下综合管廊建设，加强科学技术和体制机制创新。

——落实责任，加强领导。强化城市人民政府对地下管线建设管理的责任，明确有关部门和单位的职责，加强联动协调，形成高效有力的工作机制。

（三）目标任务。 2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。

二、加强规划统筹，严格规划管理

（四）加强城市地下管线的规划统筹。 开展地下空间资源调查与评估，制定城市地下空间开发利用规划，统筹地下各类设施、管线布局，原则上不允许在中心城区规划新建生产经营性危险化学品输送管线，其他地区新建的危险化学品输送管线，不得在穿越其他管线等地下设施时形成密闭空间，且距离应满足标准规范要求。各城市要依据城市总体规划组织编制地下管线综合规划，对各类专业管线进行综合，结合城市未来发展需要，统筹考虑军队管线建设需求，合理确定管线设施的空间位置、规模、走向等，包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线单位都要积极配合。编制城市地下管线综合规划，应加强与地下空间、道路交通、人防建设、地铁建设等规划的衔接和协调，并作为控制性详细规划和地下管线建设规划的基本依据。

（五）严格实施城市地下管线规划管理。 按照先规划、后建设的原则，依据经批准的城市地下管线综合规划和控制性详细规划，对城市地下管线实施统一的规划管理。地下管线工程开工建设前要依据城乡规划法等法律法规取得建设工程规划许可证。要严格执行地下管线工程的规划核实制度，未经核实或者经核实不符合规划要求的，不得组织竣工验收。要加强对规划实施情况的监督检查，对各类违反规划的行为及时查处，依法严肃处理。

三、统筹工程建设，提高建设水平

（六）统筹城市地下管线工程建设。 按照先地下、后地上的原则，合理安排地下管线和道路的建设时序。各城市在制定道路年度建设计划时，应提前告知相关行业主管部门和管线单位。各行业主管部门应指导管线单位，根据城市道路年度建设计划和地下管线综合规划，制定各专业管线年度建设计划，并与城市道路年度建设计划同步实施。要统筹安排各专业管线工程建设，力争一次敷设到位，并适当预留管线位置。要建立施工掘路总量控制制度，严格控制道路挖掘，杜绝“马路拉链”现象。

（七）稳步推进城市地下综合管廊建设。 在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。通过试点示范效应，带动具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。城市地下综合管廊应统一规划、建设和管理，满足管线单位的使用和运行维护要求，同步配套消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识等设施。鼓励管线单位入股组成股份制公司，联合投资建设综合管廊，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，招标选择建设、运营管理单位。建成综合管廊的区域，凡已在管廊中预留管线位置的，不得再另行安排管廊以外的管线位置。要统筹考虑综合管廊建设运行费用、投资回报和管线单位的使用成本，合理确定管廊租售价格标准。有关部门要及时总结试点经验，加强对各地综合管廊建设的指导。

（八）严格规范建设行为。 城市地下管线工程建设项目应履行基本建设程序，严格落实施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督与监理、竣工测量以及档案移交等制度。要落实施工安全管理制度，明确相关责任人，确保施工作业安全。对于可能损害地下管线的建设工程，管线单位要与建设单位签订保护协议，辨识危险因素，提出保护措施。对于可能涉及危险化学品管道的施工作业，建设单位施工前要召集有关单位，制定施工方案，明确安全责任，严格按照安全施工要求作业，严禁在情况不明时盲目进行地面开挖作业。对违规建设施工造成管线破坏的行为要依法追究责任。工程覆土前，建设单位应按照有关规定进行竣工测量，及时将测量成果报送城建档案管理部门，并对测量数据和测量图的真实、准确性负责。

四、加强改造维护，消除安全隐患

（九）加大老旧管线改造力度。 改造使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的供排水管网。推进雨污分流管网改造和建设，暂不具备改造条件的，要建设截流干管，适当加大截流倍数。对存在事故隐患的供热、燃气、电力、通信等地下管线进行维修、更换和升级改造。对存在塌陷、火灾、水淹等重大安全隐患的电力电缆通道进行专项治理改造，推进城市电网、通信网架空线入地改造工程。实施城市宽带通信网络和有线广播电视网络光纤入户改造，加快有线广播电视网络数字化改造。

（十）加强维修养护。 各城市要督促行业主管部门和管线单位，建立地下管线巡护和隐患排查制度，严格执行安全技术规程，配备专门人员对管线进行日常巡护，定期进行检测维修，强化监控预警，发现危害管线安全的行为或隐患应及时处理。对地下管线安全风险较大的区段和场所要进行重点监控；对已建成的危险化学品输送管线，要按照相关法律法规和标准规范严格管理。开展地下管线作业时，要严格遵守相关规定，配备必要的设施设备，按照先检测后监护再进入的原则进行作业，严禁违规违章作业，确保人员安全。针对城市地下管线可能发生或造成的泄漏、燃爆、坍塌等突发事故，要根据输送介质的危险特性及管道情况，制定应急防灾综合预案和有针对性的专项应急预案、现场处置方案，并定期组织演练；要加强应急队伍建设，提高人员专业素质，配套完善安全检测及应急装备；维修养护时一旦发生意外，要对风险进行辨识和评估，杜绝盲目施救，造成次生事故；要根据事故现场情况及救援需要及时划定警戒区域，疏散周边人员，维持现场秩序，确保应急工作安全有序。切实提高事故防范、灾害防治和应急处置能力。

（十一）消除安全隐患。 各城市要定期排查地下管线存在的隐患，制定工作计划，限期消除隐患。加大力度清理拆除占压地下管线的违法建（构）筑物。清查、登记废弃和“无主”管线，明确责任单位，对于存在安全隐患的废弃管线要及时处置，消灭危险源，其余废弃管线应在道路新（改、扩）建时予以拆除。加强城市窨井盖管理，落实维护和管理责任，采用防坠落、防位移、防盗窃等技术手段，避免窨井伤人等事故发生。要按照有关规定完善地下管线配套安全设施，做到与建设项目同步设计、施工、交付使用。

五、开展普查工作，完善信息系统

（十二）开展城市地下管线普查。 城市地下管线普查实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施。各城市要明确责任部门，制定总体方案，建立工作机制和相关规范，组织好普查成果验收和归档移交工作。普查工作包括地下管线基础信息普查和隐患排查。基础信息普查应按照相关技术规程进行探测、补测，重点掌握地下管线的规模大小、位置关系、功能属性、产权归属、运行年限等基本情况；隐患排查应全面了解地下管线的运行状况，摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源。驻军单位、中央直属企业要按照当地政府的统一部署，积极配合做好所属地下管线的普查工作。普查成果要按规定集中统一管理，其中军队管线普查成果按军事设施保护法有关规定和军队保密要求提供和管理，由军队有关业务主管部门另行明确配套办法。

（十三）建立和完善综合管理信息系统。 各城市要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统，满足城市规划、建设、运行和应急等工作需要。包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线单位要建立完善专业管线信息系统，满足日常运营维护管理需要，驻军单位按照军队有关业务主管部门统一要求组织实施。综合管理信息系统和专业管线信息系统应按照统一的数据标准，实现信息的即时交换、共建共享、动态更新。推进综合管理信息系统与数字化城市管理系统、智慧城市融合。充分利用信息资源，做好工程规划、施工建设、运营维护、应急防灾、公共服务等工作，建设工程规划和施工许可管理必须以综合管理信息系统为依据。涉及国家秘密的地下管线信息，要严格按照有关保密法律法规和标准进行管理。

六、完善法规标准，加大政策支持

（十四）完善法规标准。 研究制订地下空间管理、地下管线综合管理等方面法规，健全地下管线规划建设、运行维护、应急防灾等方面的配套规章。开展各类地下管线标准规范的梳理和制（修）订工作，建立完善地下管线标准体系。根据城市发展实际需要，适当提高地下管线建设和抗震防灾等技术标准，重要地区要按相关标准规范的上限执行。按照国防和人防建设要求，研究促进城市地下管线军民融合发展的措施，优先为军队提供管线资源。

（十五）加大政策支持。 中央继续通过现有渠道予以支持。地方政府和管线单位要落实资金，加快城市地下管网建设改造。要加快城市建设投融资体制改革，分清政府与企业边界，确需政府举债的，应通过发行政府一般债券或专项债券融资。开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。各级政府部门要优化地下管线建设改造相关行政许可手续办理流程，提高办理效率。

（十六）提高科技创新能力。 加大城市地下管线科技研发和创新力度，鼓励在地下管线规划建设、运行维护及应急防灾等工作中，广泛应用精确测控、示踪标识、无损探测与修复、非开挖、物联网监测和隐患事故预警等先进技术。积极推广新工艺、新材料和新设备，推进新型建筑工业化，支持发展装配式建筑，推广应用管道预构件产品，提高预制装配化率。

七、落实地方责任，加强组织领导

（十七）落实地方责任。 各地要牢固树立正确的政绩观，纠正“重地上轻地下”“重建设轻管理”“重使用轻维护”等错误观念，加强对城市地下管线建设管理工作的组织领导。省级人民政府要把城市地下空间和管线建设管理纳入重要议事日程，加大监督、指导和协调力度，督促各城市结合实际抓好相关工作。城市人民政府作为责任主体，要切实履行职责，统筹城市地上地下设施建设，做好地下空间和管线管理各项具体工作。住房城乡建设部要会同有关部门，加强对地下管线建设管理工作的指导和监督检查。对地下管线建设管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究责任。

（十八）健全工作机制。 各地要建立城市地下管线综合管理协调机制，明确牵头部门，组织有关部门和单位，加强联动协调，共同研究加强地下管线建设管理的政策措施，及时解决跨地区、跨部门及跨军队和地方的重大问题和突发事故。住房城乡建设部门会同有关部门负责城市地下管线综合管理，发展改革部门要将城市地下管线建设改造纳入经济社会发展规划，财政、通信、广播电视、安全监管、能源、保密等部门要各司其职、密切配合，形成分工明确、高效有力的工作机制。

（十九）积极引导社会参与。 充分发挥行业组织的积极作用。各城市应设立统一的地下管线服务专线。充分运用多种媒体和宣传形式，加强城市地下管线安全和应急防灾知识的普及教育，开展“管线挖掘安全月”主题宣传活动，增强公众保护地下管线的意识。建立举报奖励制度，鼓励群众举报危害管线安全的行为。

国务院办公厅

2014年6月3日

（此件公开发布）

第二部分：深度解读

一、这份文件的历史地位——“地下管线的母法”

1.1 为什么说这是“奠基性文件”

国办发〔2014〕27 号是中国城市地下管线政策体系的起点和源头，所有后续政策都是它的延伸：

            2014.06  国办发〔2014〕27号《地下管线建设管理指导意见》
                     ★ 奠基性文件：确立"普查→规划→建设→管理"四步体系
                              ↓
            ─────────────────────────────────────────────────
            ↓                ↓                  ↓                ↓
       2015.07         2015.12            2020-2021         2022.05
   国办发〔2015〕61号  CJJ 61-2017       老旧小区改造         国办发〔2022〕22号
   《综合管廊指导意见》 《地下管线探测规程》 国办发〔2020〕23号  《老化更新改造实施方案》
   ★ 综合管廊专项        ★ 探测技术细则     ★ 小区内管线       ★ 老化更新攻坚
                                                              ↓
                                                         2025.05
                                                  中办国办《城市更新意见》
                                                  ★ 任务（六）：加快地下管线
                                                       管网和综合管廊建设改造

核心判断：理解了本文件，就理解了中国地下管线管理的整个政策逻辑。

1.2 本文件要解决的核心问题

文件序言开宗明义指出三大病症：

“一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序。”

这三大病症对应的典型案例：

病症	典型案例	时间	后续政策回应
大雨内涝	北京“7·21”特大暴雨（79 人死亡）	2012.07	海绵城市政策、排水管网更新
管线泄漏爆炸	青岛“11·22”输油管道爆炸（62 人死亡）	2013.11	危险化学品管线专项治理
路面塌陷	全国多地路面塌陷（管网老化引发）	2010-2014 多发	管线探测、结构性隐患排查

这三大病症倒逼了 2014 年本文件的出台。

1.3 文件首次确立的“四步工作体系”

   ┌─────────────────────────────────────────────────┐
   │ 第一步：普查（摸清家底）                          │ ← 2015 年底前完成
   │   • 基础信息普查：规模、位置、产权、年限           │
   │   • 隐患排查：结构性隐患、危险源                  │
   └──────────────────────┬──────────────────────────┘
                          ↓
   ┌─────────────────────────────────────────────────┐
   │ 第二步：规划（统筹布局）                          │ ← 编制地下管线综合规划
   │   • 综合规划（与地下空间、道路、人防、地铁衔接）   │
   │   • 控制性详细规划                                │
   │   • 严禁中心城区新建危化品管线                    │
   └──────────────────────┬──────────────────────────┘
                          ↓
   ┌─────────────────────────────────────────────────┐
   │ 第三步：建设（"四同步"原则）                      │ ← 与道路同步规划/设计/建设/验收
   │   • 同步规划、同步设计、同步建设、同步验收         │
   │   • 综合管廊试点（36 个大中城市）                 │
   │   • 杜绝"马路拉链"现象                            │
   └──────────────────────┬──────────────────────────┘
                          ↓
   ┌─────────────────────────────────────────────────┐
   │ 第四步：管理（运维养护 + 信息化）                  │ ← 全生命周期管理
   │   • 巡护、隐患排查、检测维修、监控预警             │
   │   • 综合管理信息系统建设                          │
   │   • 应急预案与演练                                │
   └─────────────────────────────────────────────────┘

这套体系至今仍是地下管线管理的核心方法论。后续的国办发〔2022〕22 号（老化更新改造）实际上是这套体系的“深化版”——在普查的基础上推进改造。

二、三阶段目标的深度解读与现实进展

2.1 三个时间节点的“硬指标”

阶段	时间	目标	现实进展
近期	2015 年底前	完成地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划	全国地级以上城市基本完成普查，但信息系统建设进度不一；部分中小城市/县城进度滞后
中期	5 年（≈2019 年）	完成老旧管网改造，管网漏失率控制国家标准内，显著降低事故率	未完全实现——这是 2022 年 22 号文件出台的直接原因（5 年目标延期到 2025 年）
远期	10 年（≈2024 年）	建成较为完善的城市地下管线体系	仍未完全实现——2018 年机构改革（住建部职能调整）、地方财政压力等因素影响进度

2.2 为什么中期和远期目标延期了？

延期原因分析：

资金压力大：地下管网改造需要巨额资金，地方财政难以独立承担
技术难度被低估：老旧城区管线复杂程度远超预期，普查和改造难度大
部门协调难：管线涉及水务、燃气、热力、电力、通信等多部门
机构改革影响：2018 年自然资源部成立，测绘职能调整，信息系统对接受阻
专业经营单位动力不足：改造投入大但短期回报不明显

正是因为 5 年、10 年目标未实现，才有：

2020 年国办发〔2020〕23 号——重新启动老旧小区改造（含管线更新）
2022 年国办发〔2022〕22 号——重新设定 2025 年底目标（详见同目录姊妹文件）
2025 年中办国办《意见》——升级为顶层战略

2.3 普查工作的实际进展（截至 2024-2025）

城市	普查管线长度	完成情况
北京	制定《地下管线数据建库标准》等 3 个标准，已建信息系统	基本完成
上海	中心城区普查完成，与 CIM 平台对接	基本完成
广州	南沙区完成约 7800 公里脱敏处理	全市整合中
南京	普查约 7300 公里 + 数据整合约 4700 公里	基本完成
合肥	822 公里燃气管网 + 760 公里供水管网已建监测	完成+智能化升级
菏泽	8500 余公里管线普查	完成
三明	480 公里野外探测 + 400 公里入库	完成
多数中小城市	进度不一，部分仍有滞后	持续推进

结论：地级以上城市的普查工作基本完成，但信息系统维护更新、动态监测是当前的薄弱环节——这恰恰是公司可以切入的市场。

三、五项重点任务的深度解读（与公司业务结合）

文件分为七大块，但核心业务机会集中在五项重点任务：规划统筹、工程建设、改造维护、普查探测、法规标准。

3.1 任务一：规划统筹（第四、五条）——公司可参与“前期咨询”

业务机会：

地下空间资源调查与评估：城市开发前的地下空间摸底
地下管线综合规划编制：作为技术支撑单位参与规划编制（需具备规划资质或与规划院合作）
控制性详细规划的管线专题：提供管线现状底图
规划核实的管线测量：建设项目竣工前的管线测量（CJJ 61 依据）

公司机会点：

提供现状管线“一张图”作为规划编制的底图
参与新区开发、城市更新片区的地下空间综合规划
承接建设工程规划核实中的地下管线测量

市场规模：年规模 20-50 亿元，单价高、对数据质量要求严。

3.2 任务二：工程建设（第六、七、八条）——“四同步”+综合管廊

核心原则：四同步

道路建设 ↔ 管线建设
   同步规划 →  同步设计 →  同步建设 →  同步验收

这一原则旨在解决“马路拉链“问题（同一条路反复开挖）。

业务机会：

道路新建/改造的管线同步建设测量：道路竣工前必须做管线竣工测量
综合管廊建设监测：综合管廊是 2014 年开始的政策方向，本文件首次提出“36 个大中城市试点”

综合管廊市场深度解读：

国办发〔2014〕27 号首次提出综合管廊试点 → 2015 年 7 月国办发〔2015〕61 号专门部署综合管廊建设 → 2015 年确定包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙等 10 个试点城市。

截至 2024 年底，全国综合管廊竣工长度突破 10000 公里，形成全球规模最大的综合管廊网络。

综合管廊业务	公司切入点	市场规模
管廊建设期监测	基坑监测、周边建筑物监测、轨交交叉段监测	数十亿/年
管廊结构健康监测	应力、变形、裂缝监测	数十亿/年
管廊内环境监测	温湿度、有害气体、积水	数十亿/年
管廊内管线监测	入廊燃气管线泄漏、电力电缆温度	数十亿/年
管廊运营管理平台	与公司数字化平台结合	高附加值

特别提示：综合管廊业务与公司轨交监测业务技术同源（都是地下结构健康监测），是公司天然延伸方向。

3.3 任务三：改造维护（第九、十、十一条）——直接的业务来源

第九条核心要求：

“改造使用年限超过 50 年、材质落后和漏损严重的供排水管网”

第十条核心要求：

“建立地下管线巡护和隐患排查制度……配备专门人员对管线进行日常巡护，定期进行检测维修，强化监控预警”

第十一条核心要求：

“各城市要定期排查地下管线存在的隐患……采用防坠落、防位移、防盗窃等技术手段”

业务机会：

业务方向	政策依据	公司可承接
老旧管网改造前的检测评估	第九条	CCTV 检测、漏磁检测、漏损定位
日常巡护与隐患排查	第十条	第三方巡护服务、定期检测服务
定期检测维修	第十条	年度检测合同（按公里计费）
监控预警	第十条	在线监测系统建设（物联网）
窨井盖智能化	第十一条	智能井盖（防坠落、防位移、防盗窃传感器）
占压管线清理测绘	第十一条	现状测绘、清查登记

关键发现：本文件第十条提出的“配备专门人员对管线进行日常巡护，定期进行检测维修，强化监控预警“是后续城市生命线安全工程、燃气管道在线监测等业务的政策源头。

3.4 任务四：普查探测（第十二、十三条）——公司核心业务的直接依据 ⚠️

第十二条核心要求：

“普查工作包括地下管线基础信息普查和隐患排查……基础信息普查应按照相关技术规程进行探测、补测”

第十三条核心要求：

“各城市要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统……按照统一的数据标准，实现信息的即时交换、共建共享、动态更新”

这是公司业务的“政策源头”：

公司业务	政策条款	政策要求
地下管线探测	第十二条	“基础信息普查应按照相关技术规程进行探测、补测”
管线隐患排查	第十二条	“隐患排查应全面了解地下管线的运行状况，摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源”
管线信息系统建设	第十三条	“建立地下管线综合管理信息系统……实现信息的即时交换、共建共享、动态更新”
管线竣工测量	第八条	“工程覆土前，建设单位应按照有关规定进行竣工测量”
管线数据动态更新	第十三条	“动态更新”（隐含长期数据维护服务）

“相关技术规程”的落地——CJJ 61 标准的诞生：

本文件第十二条提到的“相关技术规程”催生了：

CJJ 61-2014《城市地下管线探测技术规程》（首次修订，配套本文件）
CJJ 61-2017《城市地下管线探测技术规程》（现行版本，配合数字化要求升级）

2014.06  国办发〔2014〕27号要求"按相关技术规程"普查
              ↓
2014.12  CJJ 61-2014 修订发布（与政策同步）
              ↓
2017.12  CJJ 61-2017 升级版（增加数据处理、数据库、信息系统要求）
              ↓
现行适用  全国所有城市管线探测均以 CJJ 61-2017 为准

3.5 任务五：法规标准与科技创新（第十四、十五、十六条）

第十六条特别值得关注：

“鼓励在地下管线规划建设、运行维护及应急防灾等工作中，广泛应用精确测控、示踪标识、无损探测与修复、非开挖、物联网监测和隐患事故预警等先进技术”

这是 2014 年首次在国家政策层面提出“物联网监测”和“隐患事故预警”技术——直接奠定了：

城市生命线安全工程的物联网监测技术路线
公司“自动化物联网+数字化平台”业务的政策依据

四、与国办发〔2022〕22 号的关系——从“摸清家底”到“更新改造”

这是理解公司战略的关键。两份文件构成了完整的政策闭环：

维度	国办发〔2014〕27号	国办发〔2022〕22号
核心动作	普查、规划、建设、管理	老化更新改造
政策阶段	第一阶段：摸清家底	第二阶段：定向攻坚
时间窗口	2014-2019	2022-2025（延续至“十五五”）
覆盖范围	全口径管线（含电力、通信）	重点：燃气、供水、排水、供热
触发原因	大雨内涝、管线爆炸、路面塌陷	十堰、沈阳燃气爆炸事故
核心数据要求	“一张图”（综合管理信息系统）	同步数字化、智能化改造
资金来源	中央+地方+PPP+社会资本	中央预算内+专项债+国债+企业自筹
公司业务侧重	普查、探测、信息系统建设	检测、评估、更新监测、在线监测
公司业务时序	2014-2020 已基本承接完毕（存量市场）	2022-2030 正在进行（增量市场）

公司战略判断：

2014 年 27 号文件带来的普查市场（2014-2020）公司可能错过了第一波（取决于公司成立时间）
2022 年 22 号文件带来的更新改造市场（2022-2030）公司正在或可以参与
两个文件的衔接点：综合管理信息系统的动态更新、数据维护、智能化升级——这是从“摸清家底”向“动态监测”升级的桥梁，是公司可以承接的长期业务

五、综合管廊的政策延续——从试点到规模化

本文件第七条提出综合管廊试点（36 个大中城市），后续演化为完整的政策体系：

2014.06  国办发〔2014〕27号 → 提出 36 个大中城市试点
              ↓
2015.07  国办发〔2015〕61号《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》
         ★ 专项部署综合管廊建设
              ↓
2015.08  包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙等 10 个试点城市确定
              ↓
2015.12  发改价格〔2015〕2754号《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》
         ★ 解决管廊收费问题
              ↓
2015-2020  各地大量开工综合管廊，部分城市出现"建而不用"问题
              ↓
2018.07  GB 50838-2015《城市综合管廊工程技术规范》实施
              ↓
2020-2024  综合管廊竣工长度突破 10000 公里（全球最大）
              ↓
2025.05  中办国办《城市更新意见》任务（六）：加快地下综合管廊建设改造
         ★ 综合管廊建设重新进入加速期

综合管廊市场规模：

截至 2024 年底全国综合管廊竣工超 10000 公里
单公里造价 0.5-1.5 亿元（含结构、设备、入廊管线）
累计已投资 万亿级
未来“十五五”仍将持续建设

公司机会：综合管廊业务与轨交业务技术同源，是公司延伸的天然方向。重点关注：

综合管廊建设期监测（基坑、周边建（构）筑物）
综合管廊结构健康监测（应力、变形、裂缝）
综合管廊智能运营平台（与公司数字化平台结合）

六、长三角与华北市场特征分析

6.1 长三角市场

城市	在本文件框架下的进展	公司机会
上海	普查完成，CIM 平台与管线系统对接，综合管廊运营成熟	数据动态更新、综合管廊监测、CIM 平台对接
苏州	2015 年综合管廊首批试点城市，运营成熟	综合管廊监测（已运营管廊的健康监测）
南京	普查 7300 公里+，投入 3000 万元	信息系统升级、隐患排查、智能化改造
杭州	数字化程度高，与城市大脑对接	数字化平台对接、智能监测
合肥	全国城市生命线工程样板	城市生命线监测、智能预警（公司必争之地）
宁波、无锡、徐州	工业城市，老旧管网改造需求大	老旧管网改造全链条

长三角市场特点：

普查工作完成度高，主要市场在“动态更新+智能化升级”
综合管廊运营成熟，监测市场稳定
数字化平台对接需求强烈
与轨交、城市更新结合紧密

6.2 华北市场

城市	在本文件框架下的进展	公司机会
北京	普查完成，制定 3 个数据建库标准	数据维护、综合管廊监测、轨交交叉监测
天津	老旧管网量大，普查仍有更新空间	普查更新、综合管廊监测
沈阳	综合管廊试点城市（2015），但事故后燃气更新需求急迫	燃气更新监测（与 22 号文件结合）
哈尔滨	综合管廊试点城市，严寒地区特殊工艺	供热管网监测、综合管廊监测
石家庄、唐山	工业城市，老旧工业管线改造	工业管线探测、综合管廊
济南、青岛	山东综合管廊试点，轨交建设活跃	综合管廊监测、轨交保护区监测
郑州	2021 年“7·20”暴雨后排水管网更新需求大	排水管网更新监测、内涝监测

华北市场特点：

北京是品牌高地，单价高、合规严
综合管廊试点城市多（沈阳、哈尔滨），运营成熟监测需求大
供热管网是华北独有市场（“三北”采暖区）
郑州、济南等“7·20”型城市排水改造需求突出

七、公司业务战略启示

7.1 业务机会总结（按本文件条款定位）

政策条款	业务机会	公司适配度	市场规模
第四条规划统筹	地下空间资源调查、规划底图提供	⭐⭐⭐⭐	20-50 亿/年
第六条四同步建设	道路新建/改造的管线竣工测量	⭐⭐⭐⭐⭐	30-60 亿/年
第七条综合管廊	管廊建设期监测、运营期健康监测	⭐⭐⭐⭐⭐（与轨交同源）	50-100 亿/年
第八条建设规范	管线竣工测量、施工保护监测	⭐⭐⭐⭐⭐	30-50 亿/年
第九条老旧管网改造	改造前的检测评估	⭐⭐⭐⭐⭐	50-100 亿/年
第十条维修养护	第三方巡护、定期检测、在线监测	⭐⭐⭐⭐⭐	50-150 亿/年（持续性）
第十一条隐患消除	智能井盖、清查测绘	⭐⭐⭐⭐	20-50 亿/年
第十二条普查	管线探测（CJJ 61）、隐患排查	⭐⭐⭐⭐⭐	100-200 亿/年
第十三条信息系统	综合管理信息系统建设、动态更新	⭐⭐⭐⭐⭐	50-100 亿/年
第十六条科技创新	物联网监测、预警系统	⭐⭐⭐⭐⭐	新兴市场

7.2 公司在本文件框架下的“三波业务机会”

第一波（已过去，2014-2020）  ★ 普查市场
   ├── 主要由国有地质队、测绘院、专业管线探测公司承接
   └── 公司若成立较晚可能错过

第二波（正在进行，2022-2030） ★ 老化更新改造市场（22 号文件）
   ├── 燃气、供水、排水、供热管道更新
   ├── CCTV 检测、漏磁检测、漏损定位
   └── 更新施工监测、在线监测

第三波（长期持续，2014-2030+）★ 长期运维与智能化升级（本文件）
   ├── 综合管理信息系统动态更新
   ├── 综合管廊运营监测（万亿存量市场）
   ├── 城市生命线安全工程（本文件第十六条"物联网监测"政策源头）
   └── 第三方巡护、年度检测（按年订阅）

战略判断：即使错过了第一波普查市场，第二波和第三波仍是公司的主战场，且第三波是长期、可持续的业务。

7.3 5 年市场路线图（结合本文件与 22 号文件）

时间	战略重点	关键动作
2026 年	布局期	① 在长三角/华北核心城市建立地下管线业务团队；② 申请 CMA 资质；③ 补充 CCTV/QV/DCVG 等装备；④ 与当地燃气/水务/热力公司建立战略合作
2027 年	样板期	① 完成 3-5 个地下管线全链条项目（探测-检测-监测-信息系统）；② 接入 CIM/城市运行管理服务平台；③ 申报地方标准编制
2028 年	扩张期	① 综合管廊监测样板（与轨交业务结合）；② 城市生命线工程切入；③ 长三角 5+ 城市、华北 5+ 城市复制
2029-2030 年	成熟期	① 形成“探测-检测-更新-监测-信息”全链条能力；② 与城市更新、生命线工程深度绑定；③ 成为长三角/华北地下管线监测首选服务商

7.4 资源配置建议

团队建设：

补充管线探测工程师（CJJ 61 资质人员）
补充CCTV 检测/漏磁检测操作员
培养GIS 平台开发/运维团队（与公司数字化平台结合）
培训现有轨交监测工程师向“管线穿越轨交保护区”和“综合管廊监测”延伸

资质补强：

✅ 测绘资质升级（地下管线测量子项至甲级）
✅ 工程勘察资质（已有则维持）
申请检验检测机构资质（CMA）
申请工程质量检测机构资质（含管道工程检测）
申请特种设备检验机构资质或战略合作

装备投入：

CCTV 管道检测机器人（标准型）
QV 管道潜望镜
DCVG 地下管道防腐检测仪
声学漏损相关仪
地质雷达（非金属管线探测）
物联网传感器套件（在线监测终端）
甲烷/可燃气体传感器

八、风险与注意事项

8.1 本文件的政策延续性风险

本文件已发布 11 年（2014-2025），部分内容已被新文件替代或细化
普查市场已基本完成，公司不应再单纯依赖“普查”业务
中期、远期目标延期——需关注 2025 年中办国办《城市更新意见》作为新的政策依据

应对策略：将本文件作为“政策源头与逻辑框架“理解，具体业务承接以国办发〔2022〕22 号及地方实施细则为依据。

8.2 普查数据质量风险

部分城市 2015 年前后完成的普查数据精度低、更新慢
老旧城区管线资料缺失严重，普查漏探率较高
综合管理信息系统维护不足，数据“僵尸化”

应对策略：

承接业务前核实现有普查数据的精度与时效性
必要时进行数据复核与补测（这正是公司业务机会）
建立数据质量保证机制（CJJ 61 二级检查一级验收）

8.3 综合管廊“建而不用”风险

部分城市综合管廊建成后入廊率低，运营困难
管廊有偿使用费收取难，运营方资金压力

应对策略：

优先承接运营成熟、入廊率高的管廊监测项目
关注管廊运营方的资金实力与运营模式

8.4 业务承接风险（与 22 号文件一致）

地下施工事故（燃气爆炸、二次事故）
管线资料缺失导致探测误差
回款周期风险（地方政府债务压力）
合规与责任风险（数据真实性、检测结论争议）

应对策略：详见姊妹文件《国办发-2022-22号》深度解读第十部分。

九、本文件涉及的关联文件清单

关联文件	关系	在本知识库的位置
国家新型城镇化规划（2014-2020）	上位	01-国家顶层政策
2025 年中办国办《持续推进城市更新行动的意见》	上位（本文件是其任务（六）的源头）	01-国家顶层政策
国办发〔2015〕61 号综合管廊	直接衍生（综合管廊专项）	03-地下空间与管线更新
国办发〔2020〕23 号老旧小区改造	任务衔接（小区内管线）	01-国家顶层政策
国办发〔2022〕22 号燃气管道老化更新改造	直接延续（“摸清家底”→“更新改造”）	03-地下空间与管线更新
国办发〔2023〕25 号城中村改造	任务衔接（城中村内管线）	01-国家顶层政策
发改价格〔2015〕2754 号综合管廊有偿使用	配套（管廊收费）	03-地下空间与管线更新
建城函〔2024〕50 号排水防涝	配套（排水管网更新）	03-地下空间与管线更新
建科〔2023〕75 号城市体检	配套（管线隐患体检）	05-城市体检与数字化
CJJ 61-2014 地下管线探测规程	第十二条“技术规程”的落地（首版）	03-地下空间与管线更新/规范库
CJJ 61-2017 地下管线探测规程	第十二条“技术规程”的落地（现行版）	03-地下空间与管线更新/规范库
GB 50838-2015 综合管廊工程技术规范	第七条综合管廊的技术依据	03-地下空间与管线更新/规范库
GB 50028-2006（2020 版）城镇燃气设计规范	第九条燃气管线改造依据	03-地下空间与管线更新/规范库
GB/T 35652-2017 地下管线数据属性	第十三条信息系统的数据标准	03-地下空间与管线更新/规范库
CJJ/T 132-2019 地下管线探测工程监理规程	第十二条普查监理依据	03-地下空间与管线更新/规范库

🔗 官方来源

ℹ️ 中央政策文件为公开信息，原文整理自国新办公开转载的国务院办公厅原文（2014-06-14 公开发布）。第二部分深度解读为知识库编制方基于公开信息的专业分析，不构成官方解读；具体业务决策请以当地政府和主管部门的实施细则为准。