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国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见（国办发〔2023〕25号）

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适用场景urban-renewal关联标准国办发 2023 25号

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⭐⭐⭐⭐⭐ “三大工程”之一——城中村改造的纲领性文件（2023 年国办发），与“保障性住房”(国发〔2023〕14号)、“平急两用”(国办发〔2023〕24号)并列为中央政治局 2023 年 4 月部署的“三大工程”。文件确立了“拆除新建、整治提升、拆整结合”三种改造方式、“依法征收、净地出让”的基本模式、“专项借款+专项债+商业银行贷款”的多元资金渠道，开启了 35 个超大特大城市为期 10 年以上的城中村改造大市场。

📋 基本信息

项目	内容
文件性质	国务院办公厅规范性文件（“三大工程”之一·城中村改造的顶层文件）
发文单位	国务院办公厅
发文字号	国办发〔2023〕25号
发布日期	2023-07-24（落款）；2023 年 7 月 21 日国务院常务会议审议通过
实施状态	✅ 现行有效
重要性级别	⭐⭐⭐⭐⭐ 最高层级
上位依据	2023 年 4 月中央政治局会议部署“三大工程”
主送单位	各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构
适用范围	超大特大城市；具备条件的城区常住人口 300 万以上的大城市可参照执行（2024 年 11 月已扩围至全部地级城市）
牵头部门	住房城乡建设部（会同国家发改委、财政部、自然资源部、人民银行、金融监管总局等）

第一部分：政策原文

国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见

国办发〔2023〕25号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

城中村是在工业化、城镇化快速发展进程中形成的，普遍存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，亟需实施改造。为指导超大特大城市积极稳步推进城中村改造，有效消除各类安全风险隐患，推动城市高质量发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持以人民为中心，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准有力有序有效推进城中村改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，促进产业转型升级，推进以人为核心的新型城镇化，推动超大特大城市加快转变发展方式，建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。

（二）基本原则。

——坚持问题导向。 从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。

——坚持目标导向。 拆除新建的应按照城市标准规划建设管理，整治提升的应按照文明城市标准整治提升和实施管理，守住安全底线。

——坚持先谋后动。 城市人民政府应做好征求村民意见、产业先行搬迁、人员妥善安置、历史文化风貌保护、落实征收补偿安置资金等前期工作，确保城中村改造先谋后动、动则必快、动则必成，真正把好事办好、实事办实。

——坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。 城中村改造坚持规划先行、依法征收，更好发挥政府作用；坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用。

——坚持城市人民政府负主体责任。 要尽力而为、量力而行。城市人民政府应做好城中村改造工作的组织实施，省级人民政府应加强领导和政策支持。

二、重点任务

（三）明确城中村改造范围。 城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，具体范围由城市人民政府结合实际确定。优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项。

（四）编制城中村改造规划计划。 城市人民政府要加快摸清本区域城中村总量、分布、规模等情况，合理确定城中村改造空间单元范围，编制城中村改造控制性详细规划。区分轻重缓急，结合需要与可能，编制城中村改造计划，建立项目清单，明确改造目标、改造方式、资金筹措安排、支持政策、组织实施等内容。制定城中村改造拆除新建、整治提升、拆整结合三个工作导则，确定三类改造方式内容清单。研究制定关于城中村改造中加强历史文化风貌保护的规定。

（五）依法实施征收。

建立健全征收制度。 城市人民政府应当明确集体土地上房屋征收补偿责任部门、征收补偿标准和程序，并对依法申请强制执行情形等作出规定。对集体土地上历史遗留违法用地和违章建筑问题，由城市人民政府依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理。城中村改造项目涉及土地在第二次全国土地调查和第三次全国国土调查中均被调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续。
保障村民合法权益。 启动城中村改造应当征求村民意愿，在大部分村民同意的情况下方可实施改造。在改造过程中，应听取村民和农村集体经济组织对改造方案、征收补偿方案、集体资产处置等的意见，保障村民知情权和参与权。应先行安排安置房项目供地和建设，加强安置房规划设计和建设管理工作，确保安置房在合理工期内建成，安置房品质不低于商品住房水平，配套基础设施和公共服务设施与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设、同步交付使用。
做好产业先行搬迁。 城市人民政府要摸清城中村产业情况，安排好产业转移承接园区，先行有序疏解在城中村集聚的产业。充分发挥龙头企业在产业转移中的示范带动作用，妥善做好人员安置等工作。根据城市产业发展规划，在城中村改造中合理安排产业布局，引入优质产业项目，促进产业转型升级。要提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求。

（六）多渠道筹措改造资金。

落实城市人民政府对资金平衡的主体责任。 城市人民政府应制定市域内城中村改造资金平衡方案，统筹市域内改造资金安排，做到改造资金市域内综合平衡、动态平衡，避免新增地方政府债务风险。整治提升类城中村改造应建立政府与村民、社会力量改造资金共担机制。
采取实现城中村改造项目资金平衡的有效措施。 鼓励实施区域统筹和成片开发，城中村改造项目土地四至范围在村集体建设用地基础上，可扩大至周边少量低效用地。允许通过在集体建设用地之间、集体与国有建设用地之间进行土地整合、置换等方式，促进区域统筹和成片开发。城中村改造可在市域内统筹平衡规划指标，对改造项目在规划用地性质、建筑规模等方面予以支持优化。城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施应尽量利用原有设施，确需新建或改建的，相关建设费用由城市人民政府负责投入，不摊入城中村改造成本。
政府筹措资金或引入社会资金。 城市人民政府立足现有渠道做好经费保障。在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。引入社会资金的具体办法由城市人民政府制定。

（七）将城中村改造与保障性住房建设相结合。 城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模原则上应当按一定比例建设保障性住房，具体比例及保障性住房的规划设计和建设管理办法由城市人民政府确定。鼓励将村民富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设，并长期租赁用作保障性租赁住房。鼓励在妥善做好原有租户安置搬迁、租金基本稳定的前提下，将城中村房屋整体长期租赁并改造提升用作保障性租赁住房。防止出现新的城中村。

三、支持政策

（八）加大对城中村改造的政策支持。 对符合条件的城中村改造项目，中央通过现有渠道适当给予补助。将符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券支持范围。鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款，专款专用、封闭管理。符合条件的城中村改造项目适用现行棚户区改造有关税费支持政策。

四、组织实施

（九）落实地方责任。 城市人民政府要切实担负主体责任，加强领导，把城中村改造工作列入重要议事日程，健全跨部门、多层级的工作机制，发挥街道、社区等基层组织作用，加强城中村管理，细化政策措施，做好矛盾纠纷排查化解和防范处置，统筹处理各方面利益诉求，及时解决遇到的困难和问题，确保城中村改造顺利推进。省级人民政府要加强指导督促和监督检查。

（十）加强协调配合。 住房城乡建设部要会同国家发展改革委、财政部、自然资源部、中国人民银行、金融监管总局等部门，加强对城中村改造工作的组织协调和督促指导，按照职责研究制定城中村改造相关配套政策，形成“1+N”政策体系并抓好落实。

（十一）做好舆论引导。 加强政策宣传解读、示范引领，推广城中村改造优秀项目、典型案例的好经验好做法和创造性实践，营造积极稳步推进城中村改造的良好氛围。

具备条件的城区常住人口 300 万以上的大城市，可参照本意见执行。

国务院办公厅

2023年7月24日

第二部分：深度解读

一、政策定位：中央“三大工程”战略的核心支柱

1.1 “三大工程”全景

2023 年 4 月 28 日中央政治局会议提出：“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和’平急两用’公共基础设施建设。规划建设保障性住房。”——这是“三大工程”的最早提出。

三大工程	顶层文件	核心目标
保障性住房建设	国发〔2023〕14号	推动建立房地产业转型发展新模式，让工薪收入群体逐步实现居者有其屋
城中村改造（本文件）	国办发〔2023〕25号	消除安全隐患，改善居住条件，推动城市高质量发展
“平急两用”公共基础设施建设	国办发〔2023〕24号	兼顾平时使用与应急功能，提升城市韧性

“三大工程”是 2023 年以来中央在房地产+城市领域最重要的战略部署——既能在短期内通过投资拉动经济，又能在长期上推动房地产发展模式转型、补齐民生短板、提升城市韧性。

1.2 文件出台的特殊背景

2023 年下半年，中国房地产市场进入深度调整期，传统“商品房主导”模式难以为继。中央选择以“三大工程”作为新模式的载体，背后有三重战略考量：

经济维度：通过政府主导的城中村改造投资，对冲房地产开发投资下滑
民生维度：消除城中村安全隐患（“公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多”），改善新市民、青年人居住条件
转型维度：将城中村改造与保障性住房建设结合（第七条），构建“保障+市场”的住房新体系

1.3 与历史棚改的区别 —— “防大拆大建”的时代回响

维度	2015-2020 棚改货币化	2023+ 城中村改造
适用范围	全国三四线城市为主	超大特大城市为主
主导方式	大规模拆除+货币化安置	“三类改造方式”，不搞大拆大建
资金来源	国开行/PSL 主导	专项借款+专项债+商贷+社会资本
与住房市场关系	直接推高房价（货币化安置）	与保障性住房结合，不冲击商品房
实施节奏	“三年攻坚”快速推进	“成熟一个推进一个”，稳妥推进

这种差异决定了本轮城中村改造不会重演 2015-2018 年棚改货币化推高房价的局面，节奏更稳、更可持续。

二、文件核心条款深度解读

2.1 三类改造方式 —— 城中村改造的“三态分类”

原文要点：

“具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。”

改造方式	适用条件	实施内容	对应的监测/勘察业务
拆除新建	① 原有土地利用和建筑形态、质量不符合城市规划建设标准 ② 资金能平衡 ③ 群众改造意愿强烈 ④ 安全隐患突出	整体拆除重建，按城市标准规划建设	拆除期间周边环境保护监测、新建工程基坑监测、轨交保护区监测
经常性整治提升	不具备拆除新建条件	房屋结构、消防、供用电、燃气、公共卫生、道路、慢行系统、配套服务、立面整治、景观环境、社区治理等 11 项	既有房屋结构鉴定、消防评估、用电安全检测、燃气管道检测
拆整结合	介于前两者之间	部分拆除+部分整治	综合性监测需求

深度解读：

“三类改造方式”是本文件最具实操意义的设计。它把城中村改造从过去的“一刀切大拆大建”转变为分类施策、精准改造。三种方式中：

拆除新建占比最小，但单体投资最大、对监测/勘察业务的拉动最强（涉及完整的新建工程链条）
整治提升占比最大（估计 50-70%），单体投资小、但项目数量多，主要拉动既有建筑鉴定、设施检测业务
拆整结合是中间形态，技术要求最复杂（拆除部分与保留部分并存，需要精细的施工监测）

业务量预估（按一个超大城市的城中村改造 10 年规划期估算）：

拆除新建类项目：50-200 个，每个项目监测/勘察合同额 100-1000 万元
整治提升类项目：100-500 个，每个项目鉴定/检测合同额 5-50 万元
拆整结合类项目：50-150 个，每个项目综合合同额 50-500 万元

2.2 “依法征收、净地出让”模式 —— 区别于棚改的核心制度

原文要点：

“城中村改造坚持规划先行、依法征收……坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用。” “对集体土地上历史遗留违法用地和违章建筑问题，由城市人民政府依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理。”

深度解读：

“依法征收、净地出让”是本轮城中村改造的核心模式，与过去的“协议出让、毛地出让、村集体自改”形成鲜明对比：

传统模式：               新模式（25号文）：
────────                ────────────
村集体自改               政府依法征收
协议出让                 净地出让（拆除完毕、权属清晰）
毛地开发                 市场化竞争选择开发商
开发商主导               政府主导+市场运作

这一模式的关键优势：

资金成本低：政府通过专项借款完成征收，土地以净地出让，开发商融资成本下降
改造速度快：政府主导征收避免了“钉子户”长期拖延
品质可控：净地出让后统一规划，避免插花式开发
与保障房结合：净地出让时可直接配建保障性住房

2024 年 1 月 30 日，广州罗冲围片区潭村项目获得全国首笔城中村改造专项借款（1 亿元），就是这一模式的标志性落地。

2.3 资金筹措 —— 四源汇聚的多元化机制

原文要点（第六、八条）：

资金渠道	文件依据	落地情况（截至 2025 年）
中央补助	“中央通过现有渠道适当给予补助”（第八条）	通过中央财政城镇保障性安居工程补助资金下达
地方政府专项债券	“纳入地方政府专项债券支持范围”（第八条）	各地每年发行城中村改造专项债，规模数千亿
城中村改造专项借款	“银行业金融机构提供城中村改造贷款，专款专用、封闭管理”（第八条）	2024 年首批授信超 4300 亿元，落地拨付近 9000 亿元
商业银行贷款	同上	商业银行按市场化原则参与
民间资本	“鼓励和支持民间资本参与”（第六条第3款）	通过带设计方案出让、综合评价出让引入
税费优惠	“适用现行棚户区改造有关税费支持政策”（第八条）	免征增值税、契税、土地增值税等

深度解读：专项借款是本轮城中村改造最大的资金创新

专项借款由国开行、农发行等政策性、开发性金融机构提供，资金来源主要为PSL（抵押补充贷款）——这是央行专门为“三大工程”重启的工具。

专项借款落地数据（截至 2024 年底）：

首批落地城市：广州、上海、南京、苏州、成都、合肥、西安、青岛、石家庄、沈阳、济南等 17 城
授信总金额超 4300 亿元，实际拨付近 9000 亿元（含多批次）
上海易居研究院统计：28 个城市官宣首批专项借款获批授信或已投放
单体城市授信规模：广州、上海等超大城市单城授信超 1000 亿元

2024 年 11 月政策扩围：

城中村改造政策支持范围从 35 个超大特大城市扩围至全部地级城市
只要“资金能平衡、征收补偿方案成熟”的项目均可纳入专项借款+专项债支持

对公司业务的影响：

城中村改造资金来源稳定（专项借款+专项债），回款风险相对可控
但需注意——专项借款“专款专用、封闭管理”，意味着回款节奏与项目进度严格挂钩，前期投入需要垫资能力
重点关注已获专项借款授信的城市（如长三角的上海、南京、苏州、杭州、合肥；华北的北京、天津、济南、青岛、石家庄）

2.4 与保障性住房结合 —— 城中村改造的战略意图

原文要点（第七条）：

“城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模原则上应当按一定比例建设保障性住房……防止出现新的城中村。”

深度解读：

这一条揭示了城中村改造的深层战略意图——重塑超大特大城市的住房供给结构。

过去 20 年，超大特大城市形成了“商品房+城中村”的二元住房结构：

中高收入群体住商品房
新市民、青年人、外来务工人员租住城中村（租金低、位置好但条件差）

本轮城中村改造通过“改造城中村→配建保障性住房“，把原来的城中村住房存量转化为保障性住房增量，让新市民、青年人也能享受到体面的住房保障——这是构建”保障+市场“住房新模式的关键一招。

对监测/勘察行业的影响：

保障性住房建设带来新建工程的全套勘察/监测业务
保障性租赁住房改造带来既有建筑改造鉴定、节能改造检测业务

三、对监测/勘察行业的机会清单

3.1 三类改造方式对应的业务矩阵

改造方式	前期阶段	实施阶段	完工后
拆除新建	现状测绘、权属调查、宗地测量、岩土工程勘察、地质灾害评估	拆除期间周边建筑保护监测、基坑自动化监测、轨交保护区监测、施工影响监测	新建工程变形监测、安置房长期健康监测
整治提升	既有房屋结构鉴定、消防评估、燃气管道检测、供用电安全检测	房屋加固施工监测、消防设施改造监测、燃气管线更新监测	设施运维监测、燃气/供用电在线监测
拆整结合	综合性现状测绘、保留建筑鉴定、拆除范围确认	保留建筑保护监测、新建基坑监测、过渡期监测	综合性健康监测

3.2 业务机会清单（按优先级）

🔴 高优先级（立即可对接）

城中村改造前的现状测绘
- 工作内容：1:500 地形图更新、地下管线探测、房屋面积测绘、权属界址测量
- 难点：城中村建筑密度高、权属复杂、地下管线混乱——对作业能力要求高
- 单价：单个城中村片区 50-500 万元
- 公司优势：长三角/华北的测绘甲级资质
拆除新建类项目的基坑自动化监测
- 工作内容：深层水平位移（测斜）、地下水位、周边建筑物沉降、支护结构内力监测
- 关键场景：城中村周边紧邻地铁、桥梁、高层住宅，保护要求极高
- 公司优势：基坑自动化监测是公司核心业务，物联网+平台优势明显
- 单价：单个基坑项目 50-500 万元
城中村改造周边轨道交通保护区监测
- 工作内容：隧道结构变形、轨道几何状态、车站附属设施监测
- 关键场景：深圳、广州、上海、北京等城中村周边地铁密布，任何拆除/开挖作业都需进入轨交保护区监测
- 公司优势：轨交监测是公司主业，技术成熟
- 单价：单个项目 30-300 万元

🟡 中优先级（半年内布局）

整治提升类项目的既有房屋结构鉴定
- 工作内容：房屋可靠性鉴定、抗震鉴定、危险性鉴定（C/D 级危房）
- 关键能力：需补充结构鉴定资质或与鉴定机构合作
- 体量：超大特大城市单城 100-500 个整治项目/年
燃气、供用电、消防设施检测
- 工作内容：燃气管线探测与泄漏检测、电气线路安全检测、消防设施检测
- 关联政策：与国办发〔2022〕22号（城市燃气管道等老化更新改造）衔接
- 公司优势：自动化监测平台、物联网传感器
老旧厂房改造前的工业遗产测绘
- 工作内容：精密三维测绘、工业遗产建档、保留价值评估
- 公司优势：高端装备（三维激光扫描仪）+精密测绘能力
- 单价：单个项目 20-200 万元

🟢 长期布局（1-2 年）

安置房、保障性住房的长期健康监测
- 工作内容：沉降、倾斜、裂缝长期监测，结构健康监测系统建设
- 与中办国办“房屋使用全生命周期安全管理”对接
- 公司优势：物联网+数字化平台
城中村改造片区的智慧化运维监测
- 工作内容：综合管廊监测、燃气管网监测、内涝监测、消防监测
- 与“城市生命线安全工程”对接
- 公司优势：平台能力

3.3 首批 35 个超大特大城市名单（公司在长三角/华北的优势城市）

全国超大特大城市（35 个，依据住建部 2021 年城市建设统计年鉴）

类别	城市名单
超大城市（城区人口 ≥1000 万，7 个）	上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津
特大城市（城区人口 500-1000 万，约 14 个）	武汉、杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州、哈尔滨、昆明、大连、佛山等

注：随着各城市 2035 版总规获批及人口变化，名单略有调整。2024 年 11 月政策扩围后，全部地级城市的城中村改造项目均可申请专项借款。

公司在长三角/华北的优势城市：

区域	重点城市	公司业务侧重
长三角	上海、南京、苏州、杭州、宁波、合肥	上海城中村改造重点在中心城区（如普陀、杨浦、虹口）；苏州工业园区周边、杭州城西、南京江北新区等
华北	北京、天津、济南、青岛、石家庄、沈阳	北京重点对接丰台、朝阳、海淀城中村；天津重点对接滨海新区；济南、青岛为山东双中心

四、专项借款落地案例（可借鉴）

4.1 广州罗冲围片区潭村项目（全国首单）

时间：2024 年 1 月 30 日
金额：首笔专项借款 1 亿元（国开行提供）
意义：标志着“依法征收、净地出让”模式正式落地
借鉴：广州模式（政府主导征收+专项借款+净地出让+市场化开发）

4.2 上海城中村改造（重点示范）

上海是 35 个超大特大城市中最早启动城中村改造的城市之一（2014 年起即有试点）
2023 年起，上海启动新一轮城中村改造，重点涉及中心城区 60 个城中村项目
公司机会：上海本地化优势，重点对接市住建委、各区城投公司

4.3 北京城中村改造

北京聚焦“南四环、北五环”等城中村集中区域
重点对接北京市住建委、北京城市更新集团

五、风险与注意事项

5.1 政策执行的不确定性

节奏可能不及预期：文件强调“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”——意味着不会快速铺开
地方财政压力：部分超大城市财政承压，可能影响项目推进速度
村民意愿：“大部分村民同意方可实施”——协商难度大，可能拖延项目
历史文化保护：“研究制定关于城中村改造中加强历史文化风貌保护的规定”——部分项目可能因保护要求调整方案

5.2 业务承接的风险点

回款风险：
- 专项借款项目：回款相对安全（政策性资金）
- 专项债项目：中等风险（关注地方债务水平）
- 社会资本项目：较高风险（需做尽调）
合规风险：
- 城中村产权极其复杂（宅基地、集体用地、违建交织），测绘成果可能引发产权纠纷
- 历史遗留违法用地和违章建筑处理可能涉及法律风险
技术风险：
- 城中村地下管线混乱、地质条件复杂，作业风险高
- 拆除期间环境保护监测对实时性、可靠性要求极高
安全风险：
- 城中村改造涉及人员密集区作业，安全管理压力大
- 拆除作业可能引发坍塌、火灾等次生事故

5.3 行业竞争格局

大型央企（中铁、中交、中建、中海、华润）已开始组建城市更新业务板块，承接城中村改造 EPC 总承包
地方城投/城市更新集团作为实施主体，掌握项目主导权
传统设计院、勘察院转型城市更新咨询
互联网+物联网企业（华为、阿里、海康威视）切入城中村智慧化改造

应对策略：

公司定位为专业监测/勘察服务商，避免与央企总承包商正面竞争
与地方城投/城市更新集团建立长期战略合作（作为其监测/勘察的指定服务商）
与设计院、总包单位形成专业分工合作
发挥自动化物联网+数字化平台+复杂项目经验三大优势，在城中村改造的“硬骨头”环节（如轨交保护区监测、复杂基坑监测）建立专业口碑

六、与其他政策的协同关系

中央政治局 2023.4 会议（"三大工程"部署）
        │
        ├── 国发〔2023〕14号 保障性住房
        │
        ├── 国办发〔2023〕24号 平急两用
        │
        └── 国办发〔2023〕25号 城中村改造（本文件）
                │
                ├── 国开行、农发行 城中村改造专项借款（PSL）
                │
                ├── 财政部 城中村改造专项债额度
                │
                ├── 自然资发〔2023〕171号 + 〔2025〕226号 土地政策配套
                │       └── 城中村改造土地征收、净地出让、登记服务
                │
                ├── 各省市《城中村改造条例》
                │       └── 广州、深圳、上海、北京、东莞等已立法
                │
                ├── 住建部 三个工作导则（拆除新建/整治提升/拆整结合）
                │
                └── 2024.11 政策扩围至全部地级城市

七、行动建议（针对公司管理层）

7.1 短期（2026 年 Q1-Q2）

市场摸排：盘点公司在长三角（上海、南京、苏州、杭州、合肥）和华北（北京、天津、济南、青岛）的城中村改造专项借款落地项目
客户对接：与重点城市的市住建委城中村改造工作专班、城市更新集团、各区城投建立联系
资质盘点：核查公司是否具备房屋安全鉴定资质、消防检测资质——如未具备，考虑合作或申请
案例研究：深入研究广州、上海、深圳、北京已落地的标杆项目，提炼可复制的业务模式

7.2 中期（2026 年 Q3-2027 年）

样板项目：在长三角和华北各打造 1-2 个城中村改造监测/勘察样板项目
团队建设：补充结构鉴定、消防检测、燃气管道检测方向的专业人才
装备投入：补充管道检测机器人、三维激光扫描仪、燃气检测装备
战略合作：与地方城投/城市更新集团签订长期框架协议

7.3 长期（2028-2030 年）

全周期服务：建立从前期现状测绘→征收拆除期间监测→新建工程监测→运维监测的城中村改造全周期服务能力
规模化复制：在长三角/华北主要超大城市实现业务规模化
生态合作：与保障房建设、智慧城市、城市生命线安全工程等业务形成协同

🔗 官方来源

📚 本文件涉及的关联文件清单

关联文件	关系	在本知识库的位置
中央政治局 2023.4 会议	上位（“三大工程”部署）	01-国家顶层政策
国发〔2023〕14号保障性住房	同期“三大工程”	01-国家顶层政策
国办发〔2023〕24号平急两用	同期“三大工程”	01-国家顶层政策
中办国办 2025《持续推进城市更新行动的意见》	上位（任务四城中村改造的依据）	01-国家顶层政策
自然资发〔2023〕171号规划与土地政策指引	配套（土地政策）	01-国家顶层政策
自然资发〔2025〕226号进一步支持城市更新若干措施	配套（土地政策细化）	01-国家顶层政策
国办发〔2020〕23号老旧小区改造	类比（民生改造）	01-国家顶层政策
国办发〔2022〕22号燃气管道老化更新	配套（燃气管线更新）	03-地下空间与管线更新
GB 55021 既有建筑鉴定加固	整治提升类技术依据	04-既有建筑改造与保护
JGJ 125 危险房屋鉴定标准	整治提升类技术依据	04-既有建筑改造与保护
GB 50911 城市轨道交通工程监测测量规范	拆除新建类轨交保护区监测依据	02-轨道交通监测

ℹ️ 政府政策文件为公开信息，原文整理自国务院办公厅公开文件及省级政府转载（中国政府网）。
第二部分深度解读为知识库编制方基于公开信息的专业分析，不构成官方解读；专项借款落地数据来自公开报道，具体业务决策请以当地政府和主管部门的实施细则为准。各城市的城中村改造具体范围、改造方式、项目清单以当地政府公布的方案为准。